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日本では、平成１６年をピークに総人口が減少に転じました。しかし、このような人口減少下にあっても経済成長を持続させるためには労働生産性の向上が重要で、そのための基盤づくりが緊急の課題となっていました。

このためには、まず労働者一人一人が能力を開発する機会を得、能力を発揮できる社会に向けた本格的な取組が必要である。特に、日本では学校卒業後、就職した企業においてキャリアを形成することがこれまでの主流であり、新規学卒時に正社員になれないと、その後正社員の職を得ることが難しい傾向にあります。

また、日本における職業能力開発は、主に企業内訓練を中心に行われているのが現状。こうした中、平成３年の「バブル景気」が崩壊した後、就職氷河期と呼ばれた時期に学校を卒業し、就職活動を行った若者たちの中には、正社員になりたくてもなれず、非正規労働者にとどまらざるを得なかった結果、職業能力形成の機会にも恵まれないという悪循環に陥っている者たちが多数存在しています。

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